• Pendahuluan

    Tulisan singkat ini memaparkan dinamika perkembangan keilmuwan dan praktek administrasi publik, konsep dari sejarah hingga pergeseran paradigma yang terjadi. Pertanyaan mendasar yang seringkali muncul terhadap suatu disiplin ilmu adalah apa obyek dan domain dari studi disiplin ilmu tersebut. Bahwa ilmu tdak berada dalam ruang yang vakum, melainkan selalu dinamis mengikuti perkembangan dan perubahan yang terjadi akibat interaksi dengan lingkungan dan zaman. Mengutip pendapat Darmadi dan Sukidin (2009) bahwa Ilmu Administrasi publik sebagai buah padu padan gagasan dalam proses berpikir akan selalu berkembang dan berubah jika sasarannya adalah penemuan yang berguna bagi kemanusiaan. Sementara Dwiyanto (2007) mengemukakan bahwa oleh karena tidak adanya body of knowledge yang jelas batasannya dan grand theory sebagaimana yang dimiliki oleh ilmu ilmu sosial lainnya yang lebih mapan,menjadikan ilmu administrasi publik terbuka dan dinamik. Masih menurut Dwiyanto, bahwa adanya diskursus yang terbuka mengenai ilmu administrasi publik mendorong para peneliti dan ilmuwan administrasi publik untuk melakukan inovasi dan mengembangkan kreatifitas dalam pengembangan keilmuwan.

    Di akhir tulisan ini mencoba menjelaskan pergeseran adminsitrasi publik, tidak sekedar pada sosok institusi pemerintah atau penyelenggara negara namun berkembang sampai ke tahap proses formulasi dan implementasi kebijakan.

    Sejarah, Perkembangan dan Redefinisi Administrasi Publik

    Terminologi administrasi publik dan adminsitrasi negara merupakan dua hal yang berbeda namun tidak bisa dipisahkan satu dengan lainnya. Menyitir dari apa yang disampaikan oleh Thoha (2008;66) bahwa istilah Public Administration selalu dialih bahasakan ke dalam bahasa Indonesia dengan sebutan administrasi negara. Pada masa ketika manajemen pemerintahan di Indonesia masih kentaldengan segala upaya yang sarwa negara, Public Asdminbistration diterjemahkan dengan suasana saat itu, yaitu administrasi negara.

    Di sisi lain, dalam mempelajari ilmu administrasi negara tidak bisa dilepaskan dengan ilmu politik dan ilmu manajemen. Bahwa prinsip prinsip administrasi dianggap sebagai pilar pokok ilmu administrasi negara, mengalami keraguan, hal ini dirasakan sejak Paul Applebey (1945) yang berjudul Government is Different. Dalam tulisannya tersebut Applebey berargumen bahwa institusi pemerintah memiliki karakteristik yang berbeda dengan institusi swasta sehingga prinsip-prinsip administrasi yang diadopsi dari manajemen swasta tidak serta merta dapat diadopsi dalam institusi pemerintah. Diperkuat lagi oleh pendapat Herbert Simon (1946) yang berjudul ―The Proverbs of Administration semakin memojokkan gagasan tentang prinsip-prinsip administrasi yang terbukti lemah dan banyak aksiomanya yang keliru. Kenyataan yang demikian membuat Ilmu Administrasi Negara mengalami „krisis identitas‟ dan mencoba menginduk kembali ke Ilmu Politik.

    Menurut Dwiyanto (2007), bahwa sebagai suatu lembaga, pemerintah berbeda dengan swasta. Adanya perbedaan orientasi keduanya, yakni bahwa swasta berorientasi profit atau keuntungan sementara negara atau pemerintah bertujuan mengatur, melayani dan melindungi kepentingan publik. Berangkat dari situlah identitas Ilmu Administrasi Negara menjadi semakin jelas, yaitu ilmuwan administrasi negara lebih menempatkan proses administrasi sebagai pusat perhatian (fokus) dan lembaga pemerintah sebagai tempat praktik (lokus). Maka lahirlah pendapat yang menyatakan bahwa konsep dan administrasi disini melibatkan perumusan kebijakan dan implementasinya (Nigro dan Nigro, 1992;Feisher, 1980). Diperkuat lagi oleh pendapat yang menyatakan bahwa proses kebijakan sebagai bagian penting dari studi administrasi publik (Caiden, 1982, Denhardt, 1995, Fesler, 1980).

    Masih menurut Dwiyanto, Konsekuensi dari perbedaan kedua institusi di atas adalah teori dan pendekatan ilmu admnistrasi publik semakin menjauh dari ilmu administrasi bisnis. Banyak konsep, teori dan pendekatan yang dikembangkan untuk membenarkan pembedaan yang tegas dengan praktik administrasi bisnis. Admnistrasi publik cenderung lebih mendekatkan dirinya dengan ilmu politik.

    Thoha (2008) menyatakan bahwa di Indonesia, administrasi publik sering dimaknai dengan administrasi negara disebabkan karena segala corak penyelenggaraan administrasi pemerintahan berbau sarwa negara, dan ditujukan untuk kepentingan kekuasaan. Sejalan dengan waktu, hal ini berubah menjadi menjadi sarwa rakyat, dengan memandang bahwa rakyat  tidak sekedar sebagai obyek, ditandai dengan reorientasi administrasi publik lebih ditujukan untuk kepentingan rakyat. Berdirinya Magister Administrasi Publik (MAP UGM) awal tahun 1990 an merupakan salah satu bukti pengakuan dan eksistensi dari Ilmu Administrasi Publik.

    Dalam padangan Thoha (2008) sebagai sebuah organisasi, birokrasi publik tidak dapat  dilepaskan dari berbagai pengertian dan prinsip – prinsip bekerjanya sebuah organisasi. Organisasi publik bukanlah suatu sistem yang statis, namun akan terus mengalami perubahan karena unsur unsur yang membentuk organisasi tersebut juga mengalami perubahan. Hal ini dipertegas oleh Dwiyanto (2007) adanya dinamika lingkungan administrasi publik yang sangat tinggi menimbulkan pertanyaan mengenai relevansi keberadaan ilmu administrasi Publik sebagai administrasi pemerintahan.

    Dikatakan oleh Dwiyanto, ada beberapa alasan mengapa administrasi pemerintahan menjadi semakin tidak relevan. Pertama, dinamika politik, ekonomi, dan budaya yang sangat tinggi dalam dekade terakhir membuat kemampuan pemerintah menjawab kebutuhan masyarakat semakin kedodoran. Banyak kebutuhan masyarakat yang tidak bisa dipenuhi oleh negara, lalu munculah peran pasar menggantikan negara dalam memenuhi kebutuhan publik. Kedua, efek globalisasi menciptakan tekanan pada administrasi publik untuk meredefinisikan pemahamannya mengenai apa yang sebaiknya menjadi fokus dan lokus dari admisnitrasi publik.  Adanya peran pasar mengakibatkan mengecilnya peran pemerintah dan ditengarai akan memperbaiki efisiensi penyelenggaraan pembangunan. Ketiga, menguatnya tuntutan demokratisasi yang ditandai dengan keinginan masyarakat untuk terlibat dalam kegiatan pemerintahan. Fenomena ini ditandai dengan maraknya lembaga non pemerintah dalam aktifitas pembangunan. Keempat, Semakin sulitnya membedakan organisasi pemerintah dengan non pemerintah. Penyebabnya adalah terjadinya transformasi organisasi dari organisasi pemerintah dan perusahaan bisnis menjadi organisasi hybrid. Organisasi ini merupakan perkawinan silang antara organisas pemerintah dan organisasi bisnis.

    Dengan memperhatikan beberapa alasan di atas, Dwiyanto mengatakan bahwa teori dan pendekatan dalam ilmu administrasi publik yang dikembangkan untuk menjelaskan perilaku birokrasi pemerintah tidak memadai lagi. Montgomery (1988) dalam Kartasasmita (2007) mengemukakan bahwa pemikiran dalam administrasi yang berkembang selanjutnya sangat dipengaruhi oleh paham-paham demokrasi, seperti administrasi yang partisipatif, yang menempatkan administrasi di tengah-tengah masyarakatnya dan tidak di atas atau terisolasi darinya. Pemikiran ini selain ingin menempatkan administrasi sebagai instrumen demokrasi, juga mencoba menggunakan administrasi sebagai alat untuk menyalurkan aspirasi masyarakat bawah. Implikasi lain dari pemikiran tersebut adalah bahwa sistem administrasi memiliki dimensi ruang dan daerah yang penyelenggaraannya juga dipengaruhi oleh sistem pemerintahan, politik, dan ekonomi. Kesemua itu menuntut reorientasi peranan administrasi publik.

    Di sisi lain adanya kelemahan dalam birokrasi pemerintah yang selama ini dipraktikan, yang dinamai sebagai patologi birokrasi. Menurut Dwiyanto (2010) bahwa birokrasi di indonesia memiliki penyakit yaitu pertama, birokrasi paternalistis; kedua, pembengkakan anggaran; ketiga, prosedur berlebihan ;keempat , pembengkakan birokrasi dan kelima fragmentasi birokrasi. Adanya fakta tersebut semakin memperkuat adanya kebutuhan adanya perubahan terhadap revitalisasi dan kebijakan pembangunan birokrasi di Indonesia.

    Utomo (2007) menyebutkan bahwa dalam perkembangan konsep Ilmu Administrasi Negara telah terjadi pergeseran titik tekan dari negara yang semula diposisikan sebagai agen tunggal yang memiliki otoritas untuk mengimplementasikan berbagai kebijakan publik menjadi hanya sebagai fasilitator bagi masyarakat. Dengan demikian istilah public administration tidak tepat lagi untuk diterjemahkan sebagai administrasi negara, melainkan lebih tepat jika diterjemahkan menjadi administrasi publik. Akibat dari adanya perubahan ini adalah terjadinya pergeseran lokus Ilmu Administrasi Negara dari yang sebelumnya berlokus pada birokrasi pemerintah menjadi berlokus pada organisasi publik, yaitu birokrasi pemerintah dan juga organisasi-organisasi non-pemerintah yang terlibat menjalankan fungsi pemerintahan, baik dalam hal penyelenggaraan pelayanan publik maupun pembangunan ekonomi, sosial maupun bidang-bidang pembangunan yang lain.

    Administrasi Publik, Perjalanan sebuah Paradigma

    Denhardt dan Denhardt (2003) membagi paradigma administrasi negara tersebut atas 3 paradigma yaitu, Old Public Administration (OPA), New Public Management (NPM) dan New Public Service (NPS). Paradigma OPA merupakan gagasan dasar dari paradigma-paradigma klasik dalam administrasi negara yang dikemukakan oleh Henry, sedangkan gagasan mengenai NPM digagas oleh Osborne dan Gaebler. Sebagai sebuah paradigma yang baru, NPS mencoba menawarkan ide bahwa kepentingan publik dlandasi oleh hak azasi masyarakat, partisipasi dan demokrasi.

    Dalam NPS, pelayanan publik merupakan hasil dari perumusan nilai nilai yang berkembang di tengah masyarakat,antara lain : keadilan, transparansi dan akuntabilitas. Ada pergeseran makna, bahwa tanggung jawab berada di pundak warga negara (citizen’s) bukan clients, konstituen (constituent) maupun pelanggan (customer). Bahwa warga negara bukan sekedar lagi obyek,namun bergeser menjadi owner dari pemerintahan itu sendiri. Untuk jelasnya, dapat dilihat dari Tabel 1. yang menggambarkan perjalanan perubahan administrasi dalam 3 tahapan.

    Tabel 1. Pergeseran Paradigma Administrasi Negara.

    Aspek Old Public Administration New Public Management New Public Service
    Dasar teoritis dan fondasi epistimolog Teori politik Teori ekonomi Teori demokrasi
    Konsep kepentingan publik Kepentingan publik secara politis dijelaskan dan diekspresikan dalam aturan hukum Kepentingan publik mewakili agregasi kepentingan individu Kepentingan publik adalah hasil dialog berbagai nilai
    Responsivitas birokrasi publik Clients dan constituent Customer Citizen’s
    Peran pemerintah Rowing Steering Serving
    Akuntabilitas Hierarki administratif dengan jenjang yang tegas Bekerja sesuai dengan kehendak pasar (keinginan pelanggan) Multiaspek: akuntabilitas hukum, nilai-nilai, komunitas, norma politik, standar profesional
    Struktur organisasi Birokratik yang ditandai dengan otoritas top-down Desentralisasi organisasi dengan kontrol utama berada pada para agen Struktur kolaboratif dengan kepemilikan yang berbagi secara internal dan eksternal
    Asumsi terhadap motivasi pegawai dan administrator Gaji dan keuntungan, proteksi Semangat entrepreneur Pelayanan publik dengan keinginan melayani masyarakat

    Sumber: Denhardt dan Denhardt (2003: 28-29).

    Administrasi Publik Sebagai Studi Governance

    Dwiyanto (2007) Dengan mempertimbangkan bahwa birokrasi publik sebagai tempat praktik dan teori administrasi publik tidak lagi memadai karena semakin banyak masalah dan kepentingan politik yang diambil alih oleh lembaga non pemerintah. Implikasi dari hal ini adalah Kelembagaan administrasi publik tidak lagi terbatas pada lembaga lembaga pemerintah, namun juga melibatkan lembaga non pemerintah seperti mekanisme pasar dan organisasi masyrakat sipil.

    Ditegaskan lagi oleh Dwiyanto, bahwa di masa lalu birokrasi pemerintah sebagai lokus utama mungkin memadai karena pada waktu itu, pembagian kerja makro ekonomi antara pemerintah dengan lembaga non pemerintah bisa dilakukan dengan sederhana karena masing masing berkonsentrasi pada misinya. Pemerintah berkonsentrasi pada penyediaan barang publik, sementara pasar hanya menyediakan barang privat. Masyarakat, LSM dan lembaga kemasyarakatan bergerak pada kegiatan yang bersifat sukarela. Sekarang telah terjadi perubahan, barang publik dan semi publik bukan lagi monopoli pemerintah, akan tetapi menjadi lahan dari mekanisme pasar dan asosiasi sukarela. Negara juga mengalami perubahan peran,tidak lagi menyediakan barang publik, namun juga memproduksi barang privat. Untuk itu, Lokus ilmu administrasi  publik harus ditentukan atas dasar keterlibatan pada penyelenggaraan public affairs dan public interest. Lokus dari ilmu administrasi publik bukan lagi lembaga pemerintah, namun masalah dan kepentngan publik (publicness).

    Denhardt (1995) dalam Dwiyanto (2004) menjelaskan ketertarikan banyak ilmuwan administrasi publik untuk mempelajari ilmu kebijakan disebabkan karena kebijakan publik merupakan output utama dari pemerintah. Pemerintah setiap saat memproduksi kebijakan publik dan kebijakannya memperngaruhi rakyat banyak. Oleh sebab itu, sudah seharusnya kebijakan publik menjadi pusat perhatian dari studi administrasi publik.

    Dalam pandangan Dwiyanto, memahami proses kebijakan publik, awalnya menempatkan pemerintah (eksekutif), dan legislatif  sebagai pemegang otoritas tunggal pengambil kebijakan publik. Sedangkan lembaga di luar itu, ditempatkan dan diposisikan sebagai obyek kebijakan publik. Fakta yang ada, sesungguhnya  banyak aktor yang potensial dalam masyarakat yang bisa berperan secara optimal dalam proses kebijakan publik. Ketika kemampuan pasar dan masyarakat sipil cukup tinggi, maka keterlibatan mereka dalam implementasi kebijakan bisa menjadi salah satu opsi yang menguntungkan, bukan saja bagi pemerintah melainkan bagi masyarakat luas. Identifikasi dan inventarisasi terhadap permasalahan dan kebutuhan aspirasi yang lebih tajam seringkali dimiliki oleh lembaga non pemerintah, hal ini menyebabkan keterlibatan mereka dalam proses kebijakan adalah satu keniscayaan.

    Akhirnya Dwiyanto menyimpulkan bahwa dalam studi governance, proses kebijakan mencakup dua kegiatan utama, yaitu pembuatan dan pelaksanaan kebijakan. Administrasi publik mencoba menjelaskan kompleksitas  proses kebijakan yang melibatkan banyak pelaku dan jejaring antar pelaku untuk menjawab public affairs dan public interest. Kedua proses itu, formulasi dan implementasi adalah satu kesatuan yang tidak perlu dipisahkan secara rigid dan distinct. Sebuah kebijakan publik dapat dirumuskan oleh aktor aktor yang mewakili banyak pelaku dan dilaksanakan oleh sebagian atau keseluruhan aktor dan institusi yang terlibat dalam proses perumusan kebijakan tersebut.

    Daftar  Pustaka :

    Darmadi, Damai dan Sukidin (2009), Administrasi Publik. Yogyakarta. LaksBang PRESSSindo.

    Denhardt, Robert B. dan Janet V. Denhardt. 2003. The New Public Service: Serving not Steering. Armonk, New York: M.E Sharpe.

    Dwiyanto, A (2004) Reorientasi Reorientasi Ilmu Administrasi Publik: dari Government ke Governance‟, dalam Pidato Pengukuhan Guru Besar pada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Gadjah Mada.

    Dwiyanto, A (2007) Reorientasi Reorientasi Ilmu Administrasi Publik: dari Government ke Governance‟, dalam Majelis Guru Besar dan Jurusan Ilmu Administrasi Negara Universitas Gadjah Mada (Eds.), Dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.

    Dwiyanto, A (2010) “Patologi Birokrasi: Sebab dan Implikasinya bagi Kinerja Birokrasi Publik“,  dalam Mengembalikan Kepercayaan Publik melalui Reformasi Birokrasi, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama.

    Kartasasmita, Ginandjar (2007) “ Revitalisasi Administrasi Publik dalam mewujudkan Pembangunan Berkelanjutan” Dalam Sekolah Tinggi Ilmu Administrasi Lembaga Administrasi Negara.Jakarta.

    Thoha,  Miftah (2008) “Perkembangan Ilmu Administrasi Negara di Indonesia dan Prospeknya di masa mendatang”, dalam Ilmu Administrasi Publik Kontemporer. Jakarta. Fajar Interpratama Offset.

    Utomo, W. 2007. “Administrasi Publik Indonesia di Era Demokrasi Lokal: Bagaimana Semangat Kompatibilitas Menjiwai Budaya Birokrasi‟, dalam Majelis Guru Besar dan Jurusan Ilmu Administrasi Negara Universitas Gadjah Mada (Eds.), Dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.

    Posted by soebandhiagus @ 7:07 am

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *


− two = 3

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>